隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展,，各地水資源緊張狀況日益突顯，水污染事故時有發(fā)生,，改善水環(huán)境質(zhì)量刻不容緩,。我國的河流多數(shù)為跨區(qū)域河流，這些河流因?yàn)殚_發(fā) 強(qiáng)度和人口密度較大,， 跨界水環(huán)境問題廣泛存在,。如長江、黃河,、珠江,、松花江、淮河,、海河,、遼河七大水系， 其流域總面積占國土面積約45%,，是傳統(tǒng)的工業(yè),、城鎮(zhèn)和人口密集區(qū)， 其水資源分配和水環(huán)境污染問題突出,。
建立機(jī)制是完善跨界水環(huán)境管理的有效途徑,。機(jī)制可以為跨界水環(huán)境的全流域生態(tài)系統(tǒng)管理消除障礙，為區(qū)域間及部門間的協(xié)同增效消除障礙，并通過對公共資源進(jìn) 行有效配置,， 實(shí)現(xiàn)本地區(qū)治理,、利用與整體利益的高度統(tǒng)一，從而提高政府服務(wù)質(zhì)量,。但是,，囿于行政區(qū)劃等原因，從總體上看,，我國跨界流域尚未形成條塊之間協(xié)同治理的長效 機(jī)制,，河流上下游之間一些省、市,、縣矛盾頻發(fā),。而要改變這種現(xiàn)狀，必須加強(qiáng)流域水環(huán)境保護(hù)中的府際合作,，構(gòu)建并完善我國跨界水環(huán)境保護(hù)政府間橫向合作機(jī)制,。
我國跨界水環(huán)境保護(hù)政府間合作機(jī)制現(xiàn)狀
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機(jī)制的參與主體已具有代表性和普遍性，機(jī)制的控制范圍分為完整水體和不完整水體,，機(jī)制的核心內(nèi)容在實(shí)踐過程中不斷深化,。
如何平衡跨界水體利益鏈上各方所獲得的利益，減少由利益分配不均而引發(fā)的利益集團(tuán)間的矛盾,、沖突甚至是社會對抗,，成為各地區(qū)機(jī)制建立的內(nèi)在需求和動因。此 外,，進(jìn)入“十一五”以來,，以2009年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護(hù)部等部門重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況考核暫行辦法的通知》為推手,，以各地方 人民政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制考核體系為支撐,，把水環(huán)境保護(hù)的責(zé)任具體落實(shí)到政府和相關(guān)主管部門,。在此背景下,，機(jī)制建設(shè)取得了長足進(jìn)展,，主要表現(xiàn)在：機(jī)制的參與主體已具有代表性和普遍性,。在中央層面,，環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會議制度,，包括了環(huán)境保護(hù)部,、發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部,、水利部,、國土資源部等中央各 有關(guān)部門,，形成了多部門合作機(jī)制,。環(huán)境保護(hù)部還與水利部,、國家海洋局等與水環(huán)境保護(hù)有主要相關(guān)職能的中央政府主管部門,，簽署了兩部門橫向合作機(jī)制，如《海 河流域級知識管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享協(xié)議》,、《關(guān)于建立完善海洋環(huán)境保護(hù)溝通合作工作機(jī)制的框架協(xié)議》等。
在地方層面,，環(huán)保系統(tǒng)已經(jīng)制定專項(xiàng)的水環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議或與水環(huán)境保護(hù)有關(guān)的綜合性環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議的地區(qū)達(dá)20多個,。如西北5省與山西,、河南,、湖北,、 四川,、重慶、內(nèi)蒙古等11個?。ㄊ?、區(qū)）環(huán)保廳（局）制定的《共同應(yīng)對區(qū)域環(huán)境問題高層會商框架協(xié)議》。水利系統(tǒng)內(nèi)以流域機(jī)構(gòu)牽頭,，也已制定跨省界的水協(xié) 作機(jī)制,，如《海河流域水協(xié)作宣言》，其內(nèi)容包含水污染防治協(xié)作機(jī)制,。
到目前為止,，參與機(jī)制合作的主體幾乎涵蓋了與水環(huán)境保護(hù)相關(guān)的中央各有關(guān)部門，又通過環(huán)保和水利兩個系統(tǒng)各自跨省界合作,，使機(jī)制推廣到了除西藏自治區(qū)以外 的全國其它各省級地區(qū)（包括港澳地區(qū)）,。這說明機(jī)制的參與主體已具有部門代表性和地區(qū)普遍性，機(jī)制建設(shè)已成為全社會的廣泛共識,。
機(jī)制的控制范圍分為完整水體和不完整水體,。目前，松花江,、遼河,、海河和太湖流域中的機(jī)制控制范圍是按上游,、中游、下游到入海（江）口等流域地理單元進(jìn)行整 合的完整水體,。如吉林省,、黑龍江省、遼寧省,、內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府及松遼水利委員會共同簽署的《關(guān)于印發(fā)<松遼流域省界緩沖區(qū)水質(zhì)控制斷面考核會商 制度（暫行）>的通知》,，所控制范圍包括松遼全流域。
其余大部分地區(qū),，如長江,、黃河和珠江流域中的機(jī)制控制范圍都是以各區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作體所在行政區(qū)進(jìn)行整合的不完整水體。如江蘇省,、浙江省,、上海市環(huán)保廳（局） 共同簽署的《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議（2009~2010年）》，所控制范圍只是長江下游和入?？?，是全流域中的部分子流域或部分河段，說明就整 體流域而言,，機(jī)制建設(shè)還不夠完善,。
機(jī)制的核心內(nèi)容在實(shí)踐過程中不斷深化。目前,，所達(dá)成的機(jī)制內(nèi)容幾乎涉及水環(huán)境保護(hù)的各方面,，如應(yīng)急響應(yīng)、事故處置,、聯(lián)合執(zhí)法,、共同監(jiān)測、信息通報,、科學(xué)研究,、技術(shù)應(yīng)用、信息共享、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、政策協(xié)調(diào),、合作等,。但不同機(jī)制所包含的內(nèi)容有較大差異,。
欠發(fā)達(dá)地區(qū)所制定的機(jī)制和剛開始運(yùn)行的機(jī)制更關(guān)注事故處置、聯(lián)合執(zhí)法和共同監(jiān)測,，重在應(yīng)急處置和事故防范,。如甘肅,、陜西、四川,、青海和寧夏環(huán)保部門簽訂的 《黃河長江中上游五省（區(qū)）環(huán)保廳應(yīng)對流域突發(fā)環(huán)境事件聯(lián)動協(xié)議》,。發(fā)達(dá)地區(qū)所制定的機(jī)制和已經(jīng)運(yùn)行一段時間的機(jī)制更關(guān)注信息共享,、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和政策協(xié)調(diào),， 重在日常監(jiān)管和政策協(xié)調(diào),，如《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議（2009~2010年）》。這說明機(jī)制合作已經(jīng)由后端管理向前端延伸,，機(jī)制在實(shí)踐過程中不 斷得以深化,。 跨界水環(huán)境保護(hù)政府間合作機(jī)制建設(shè)主要障礙
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缺少法律支撐,，機(jī)制內(nèi)涵尚需完善,，缺少科技支撐,，缺少機(jī)制建立和實(shí)施的文化背景,。就跨境流域管理而言,，我國的政府間橫向合作機(jī)制大多建于“十一五”期間，尚處于發(fā)展初期階段,，管理效益遠(yuǎn)未發(fā)揮出來,，機(jī)制建設(shè)存在以下障礙：
缺少法律支撐。目前,，我國《憲法》和《地方組織法》涉及有關(guān)政府間合作的具體規(guī)定和條例幾乎是,。法律只規(guī)范了各級政府管理其轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)和上級機(jī) 關(guān)（或中央政府） 在跨域事務(wù)中的角色扮演。這使得我國在各種跨界水環(huán)境管理中協(xié)調(diào)與合作機(jī)制下開展活動的合法性和性缺乏法律支撐,。這種缺少合法性和性的松散合作方式,，導(dǎo)致我國目前在各類協(xié)調(diào)與合作努力下建立起來的一些委員會、協(xié)調(diào)組等作用十分有限,。
機(jī)制內(nèi)涵尚需完善。目前,，我國大部分跨界合作機(jī)制對于合作的內(nèi)容,、方式和分工都沒有明確規(guī)定,， 甚至組成成員尚不固定，使得本身就沒有行政強(qiáng)制約束力的機(jī)制變得更加松散,， 也使機(jī)制管理呈非制度化狀態(tài),。另一方面， 我國尚缺乏在共同戰(zhàn)略指導(dǎo)下的,、非危機(jī)管理階段的,、機(jī)制執(zhí)行層面的跨部門和跨地區(qū)間的聯(lián)合行動計(jì)劃。這說明機(jī)制中的內(nèi)容尚未與各部門的行政管理真正一體 化,。合作機(jī)制普遍缺少長效機(jī)制以及前瞻性和計(jì)劃性,， 也缺少長期規(guī)劃， 而更像是臨時平臺,， 就事論事,， 只解決眼前一些應(yīng)急問題。這些問題使得我國目前政府間合作機(jī)制對改善跨界水環(huán)境污染的能力受到限制,。
缺少科技支撐,。科技支撐是政府間合作機(jī)制建立與實(shí)施的重要保障條件和基礎(chǔ)之一,。這方面目前存在的問題主要是現(xiàn)有機(jī)制缺乏科學(xué)認(rèn)知和科技參與,。如問題的診 斷、科學(xué)的規(guī)劃,、疑難問題的解決,、新技術(shù)開發(fā)與引進(jìn)、學(xué)術(shù)交流,、科學(xué)的監(jiān)測與評估都缺少技術(shù)指導(dǎo)和技術(shù)參與,。具體表現(xiàn)為現(xiàn)有合作機(jī)制缺少科技支撐機(jī)構(gòu)和體系， 決策過程缺少科技人員參與,，研發(fā)成果難以轉(zhuǎn)化等,。這種狀況導(dǎo)致了機(jī)制難以準(zhǔn)確定位問題所在，也因此無法確定共同的目標(biāo),。這勢必影響到政府間橫向合作機(jī)制決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性,。
缺少機(jī)制建立和實(shí)施的文化背景。這方面突出問題表現(xiàn)為缺乏合作文化基礎(chǔ),。首先,，政府間橫向合作還沒有變成政府部門的職責(zé)和每個行政人員的自覺意識，部門利 益和地方保護(hù)主義影響機(jī)制建設(shè),。其次,，從經(jīng)濟(jì)角度看， 合作機(jī)制有可能在使資源實(shí)現(xiàn)區(qū)域效益大化的同時，某個局部有被拖累的可能,。第三,，一些行政長官缺乏和諧思想與合作意識， 存在命令式的傳統(tǒng)工作方式,， 這在主觀上增加了達(dá)成共識的難度,。第四，當(dāng)合作機(jī)制在實(shí)施中出現(xiàn)糾紛時,， 缺乏上級的仲裁,， 影響機(jī)制的性和執(zhí)行力。第五,，現(xiàn)在的政府間跨界合作大多是各方以現(xiàn)有方式的物理疊加式合作,， 沒有觸動本部門或本系統(tǒng)的法律協(xié)調(diào)，未對本部門或本地區(qū)的法律法規(guī)進(jìn)行化學(xué)融合,，未進(jìn)行新的利益關(guān)系的調(diào)整和重組,。因此，我國目前的政府間橫向合作機(jī)制多 數(shù)還屬于非利益攸關(guān)的淺層合作,。
完善跨界水環(huán)境保護(hù)政府間合作機(jī)制的途經(jīng)
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從法律支撐,、體系構(gòu)建、結(jié)構(gòu)構(gòu)建,、內(nèi)容分步,、科技保障、合作文化等方面完善機(jī)制建設(shè),。
機(jī)制的建設(shè)是一個不斷完善的過程,。完善機(jī)制的目的是探索在現(xiàn)有管理體制框架下，大程度地激發(fā)合作機(jī)制參與者的積性,，發(fā)揮體制整體效力,。在當(dāng)前國情下，建議機(jī)制可從以下幾方面進(jìn)行完善：
法律支撐,。在法律協(xié)調(diào)方面,，需要構(gòu)建適用于合作機(jī)制建立與運(yùn)行的法律依據(jù)。首先,，應(yīng)從立法層面進(jìn)行完善,。其次，需要用合作機(jī)制實(shí)施結(jié)果促進(jìn)本地區(qū),、本部門標(biāo)準(zhǔn),、法規(guī)和法律的調(diào)整和完 善。通過機(jī)制的實(shí)施,， 對本地區(qū),、本部門原有法律規(guī)章中與機(jī)制實(shí)施結(jié)論相抵觸的內(nèi)容,， 應(yīng)做出調(diào)整， 并且應(yīng)該給予機(jī)制實(shí)施得出的結(jié)論比本地區(qū)本部門得出的結(jié)論更優(yōu)先的確認(rèn)地位,， 甚至將機(jī)制的成果直接上升為法律的組成部分,， 實(shí)現(xiàn)法律層面的利益調(diào)整,， 塑造新的利益平衡,。
體系構(gòu)建。體系的完善應(yīng)從以下兩方面入手：一是在還未制定機(jī)制的地區(qū),，填補(bǔ)空缺,。盡快制定與流域特征相適應(yīng)的機(jī)制，重點(diǎn)增加地區(qū)利益方代表,，從而將不連貫 的水系連接起來,，完善全流域的合作。在這方面,，從全國角度來看,，還有大量工作要做，需要積推動和引導(dǎo),。
二是補(bǔ)充已有機(jī)制的主體,。目前，主體多以環(huán)保,、水利部門為主,，協(xié)調(diào)力度有限，應(yīng)重點(diǎn)增加部門代表,。建議中央層面以環(huán)境保護(hù)部和國家海洋局的機(jī)制為參考,， 向其它與跨界水環(huán)境保護(hù)職能相關(guān)的部門（如農(nóng)業(yè)、住建等） 擴(kuò)展,，建立*宏觀政策層面的機(jī)制,。地方層面以松遼管理模式為參考，補(bǔ)充環(huán)境保護(hù)部區(qū)域督查中心,，省級科技,、工業(yè)、財(cái)政,、國土資源,、交通運(yùn)輸和林業(yè)主管 部門等相關(guān)部門，形成完整的利益共同體,。
結(jié)構(gòu)完整,。針對現(xiàn)有機(jī)制非制度化以及約束性和有效性差的問題，需要從機(jī)制的結(jié)構(gòu)著手進(jìn)行構(gòu)建,。根據(jù)成功經(jīng)驗(yàn),，建議政府間橫向合作機(jī)制至少包括以下7 部分：目標(biāo)和原則；控制的水體范圍；各方權(quán)利,、義務(wù)和作用,；水環(huán)境保護(hù)措施；執(zhí)行機(jī)構(gòu)權(quán)利,、義務(wù)和作用,；財(cái)政安排；工作制度,，包括工作的形式,。
內(nèi)容分步。合作程度由淺入深,，逐步從危機(jī)管理向信息共享,、政策協(xié)調(diào)、行動反饋一步步過渡,。建議在新建立機(jī)制地區(qū)或部門以及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),，推動建立以危機(jī) 管理為主要目標(biāo)的合作。在機(jī)制建設(shè)方面有一定經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)或部門以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),，推動建立危機(jī)管理與信息共享,、政策協(xié)調(diào)、行動反饋相結(jié)合的合作,。管理從末 端向前端轉(zhuǎn)移,，范圍從局部向整體轉(zhuǎn)移，時效從短期向長遠(yuǎn)轉(zhuǎn)移,，終實(shí)現(xiàn)在共同戰(zhàn)略下實(shí)施聯(lián)合行動計(jì)劃,， 并將行動計(jì)劃的效果進(jìn)行評估和信息反饋。
科技保障,?？萍贾慰梢源_保合作機(jī)制建立、運(yùn)行及監(jiān)測與評估的科學(xué)性與合理性,，有助于實(shí)現(xiàn)整個區(qū)域的利益大化,。同時應(yīng)注重對專業(yè)技術(shù)人員技能的培養(yǎng)，使 其能夠掌握新技術(shù),，實(shí)現(xiàn)復(fù)雜的跨地區(qū),、跨部門和跨學(xué)科的橫向聯(lián)合。國外成熟的管理體系一般都有附屬的學(xué)術(shù)或研究機(jī)構(gòu),， 如歐盟水框架指令 ,、美加五大湖管理和挪威的生物多樣性管理體系， 都附設(shè)了常設(shè)委員會,，專門負(fù)責(zé)整個管理中的科學(xué)技術(shù)問題,。當(dāng)然,， 這些成功案例也同時鼓勵非政府組織和社會上的科研團(tuán)體參與管理中理論研究、科學(xué)調(diào)查,、技術(shù)開發(fā),、學(xué)術(shù)交流、信息管理等工作,。
合作文化,。必須摒除地方保護(hù)主義和本位主義， 樹立科學(xué)發(fā)展和以人為本的執(zhí)政理念,， 根據(jù)跨界水體管理的問題設(shè)定總體目標(biāo),， 并就意愿、利益,、權(quán)限、職責(zé)達(dá)成橫向協(xié)議,， 形成一個新的利益共同體,。需要營造符合區(qū)域文化傳統(tǒng)的氛圍， 為建設(shè)合作文化提供成長的土壤,，使參與合作的每一方,，不分貧富都能得到尊重， 在信任,、友好,、民主、平等的氣氛中促進(jìn)共識形成,。
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