《環(huán)境保護稅法》的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)圍繞要達到的預(yù)期目的,，開展體系構(gòu)建和具體的規(guī)范設(shè)計工作,。從目前來看，意見稿已進入全國人大常委會并作初步修改,，進入一審,、二審和三審后，將不斷作出修改,。目前而言,，意見稿的修改需要考慮以下幾個方面的問題?！　　　?br />一,、制定必要性的再認(rèn)識　　　　
《環(huán)境保護稅法》即將進入一審。有消息指出,，2016年或者2017年初該法可能三審?fù)ㄟ^,。盡管如此，針對此法制定的必要性,，社會各方的看法仍然很不同,。有相當(dāng)多的人仍然堅持認(rèn)為，排污收費可以解決目前的問題,，為什么非要向西方學(xué)習(xí),，出臺環(huán)境保護稅法呢？而且zui近十來年向西方學(xué)習(xí)的許多環(huán)境保護“經(jīng)驗”,，zui終都因在中國水土不服而變形甚至作罷,。為此，完善排污收費制度,，而不是另起爐灶,，推倒重來。我們認(rèn)為,，在依法行政的時代,，作為一個經(jīng)濟調(diào)控手段，費改稅是大勢所趨。如果在環(huán)境保護稅和排污收費之間做一個有效的銜接,，開展費改稅的立法還是可以讓各方接受的,。國務(wù)院法制辦公室2015年公開的《環(huán)境保護稅法》征求意見稿（以下簡稱征求意見稿）規(guī)定，稅額標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行排污費的征收標(biāo)準(zhǔn)基本一致,。省級人民*可以統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力,、污染排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求,，在規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)上適當(dāng)上浮應(yīng)征污染物的適用稅額,，并報國務(wù)院備案?？梢钥闯?，方案還是比較穩(wěn)妥的。我們認(rèn)為,，考慮了過渡期的風(fēng)險,，做好了銜接，制定《環(huán)境保護稅法》可以達到以下幾個效果：　　　　
一是形成統(tǒng)一各環(huán)境保護稅費的體系和框架,，克服目前環(huán)境保護稅收和費用征收的零散和不系統(tǒng)的現(xiàn)象,。這個體系和框架可以明確征收的思路、邏輯,、范圍,、對象、基本原則,、主要制度,，這種邏輯的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)有助于生態(tài)文明的建設(shè)和改革?！　　　?br />二是統(tǒng)一征收的范圍,、對象、方法和規(guī)范,，有利于征收的規(guī)范化,、制度化和程序化，防止違規(guī)減免或者加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象,。一些人指出,，費改稅后，環(huán)境保護部門權(quán)力減小,，部門利益減小,，配合稅務(wù)部門征稅的積極性會不足。我們認(rèn)為,，有地方*的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和征稅考核,，這一現(xiàn)象應(yīng)不足為慮。　　　　
三是加強征收的力度,，為國家環(huán)保投資提供充足的資金來源,，利于環(huán)境保護稅收資金的集中和規(guī)范使用，發(fā)揮其環(huán)境保護作用,，防止地方各級環(huán)境保護部門違法支出排污費的現(xiàn)象,。環(huán)境稅和排污費都應(yīng)專款,，但現(xiàn)在的排污費的征收和使用在地方仍然很不規(guī)范,。在現(xiàn)實中，很多地方的環(huán)保部門仍然靠收排污費來發(fā)工資,，甚至發(fā)機關(guān)工作人員的工資,，原因是地方*的撥款根本不夠。如果制定《環(huán)境保護稅法》,，環(huán)境稅就由稅務(wù)部門去征收,，環(huán)保部門負(fù)責(zé)協(xié)同征收，這一現(xiàn)象可以避免,。費改稅后,，環(huán)境稅直接進入國庫，其使用由國家法律予以規(guī)范,，環(huán)保部門就不能拿來發(fā)工資了,。如果環(huán)保部門的機構(gòu)仍然龐大，就很難運行下去,?！　　　?br />四是通過經(jīng)濟手段來保護環(huán)境，如稅率根據(jù)經(jīng)濟形勢適度調(diào)整,，采取中央與地方分稅的機制,，有利于調(diào)動各方面的積極性，形成經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的局面,?；谝陨蟽?yōu)勢，“十二五”規(guī)劃提出“完善資源環(huán)境稅費制度”,，十八屆三中全會決定提出“推動環(huán)境保護費改稅”,，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“加快推進環(huán)境保護稅立法”，“十三五”規(guī)劃提出“開征環(huán)境保護稅”,。環(huán)境保護稅的法制化已是箭在弦上,，環(huán)境成本在國家環(huán)境法治的一體化考量之下正計入企業(yè)成本，促使企業(yè)主動追求節(jié)能減排,，加速環(huán)保投資,，即通過環(huán)境保護稅收調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),，加速產(chǎn)業(yè)優(yōu)勝劣汰，淘汰落后與僵尸企業(yè),，促進產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量,、有效益的發(fā)展。
二,、主要立法問題的再思考　　　　
《環(huán)境保護稅法》的設(shè)計,，應(yīng)當(dāng)圍繞要達到的預(yù)期目的，開展體系構(gòu)建和具體的規(guī)范設(shè)計工作,。從目前來看,，意見稿已進入全國人大常委會并作初步修改，進入一審,、二審和三審后,，將不斷作出修改,。目前而言,，意見稿的修改需要考慮以下幾個方面的問題?！　　　?br />一是環(huán)境保護稅的理論和實踐體系化的問題,。《環(huán)境保護稅法》作為專門性環(huán)境保護法律,，應(yīng)當(dāng)是環(huán)境保護稅領(lǐng)域的綜合性法律,。首先它應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個實踐性的環(huán)境保護稅法體系和框架，形成自己的理論,。從意見稿的條文來看,，沒有規(guī)定指導(dǎo)思想、實施思路與策略,、政策宣告,、基本原則和主要制度，應(yīng)用性太強,，系統(tǒng)性和指導(dǎo)性不足,。這個立法不足，是和目前的理論研究不足相適應(yīng)的,。目前,，環(huán)境保護稅的范圍，如是否包括碳稅,、生態(tài)補償稅,、自然資源開發(fā)稅、市場交易稅等,，自然資源界,、生態(tài)保護界和環(huán)境污染防治界的意見還很不統(tǒng)一，加上部門分割，目前要想統(tǒng)一很難,。而開征環(huán)境保護稅,，必須走*步，所以,，從環(huán)境污染物排放稅入手,，先簡單后復(fù)雜，可以理解,。但是無論如何,，指導(dǎo)性的條款或者內(nèi)容，如“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”等,，還得多多少少地補充一點,。　　　　
二是環(huán)境保護稅到底包括哪些稅目,?！董h(huán)境保護法》是環(huán)境保護的綜合性、基礎(chǔ)性法律,，雖然不是環(huán)境基本法,，但是它對環(huán)境保護各領(lǐng)域的工作還是具有指導(dǎo)作用的。環(huán)境保護稅是環(huán)境保護工作的一個主要措施,，如制定《環(huán)境保護稅法》,，其適用范圍應(yīng)當(dāng)與《環(huán)境保護法》基本相匹配。按照《環(huán)境保護法》的規(guī)定,，環(huán)境保護工作不僅包括污染防治,，還包括生態(tài)保護、自然資源保護和環(huán)境交易的行為,，而意見稿第2條規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域以及管轄的其他海域,，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者為環(huán)境保護稅的納稅人，應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定繳納環(huán)境保護稅,。”第3條規(guī)定：“本法所稱應(yīng)稅污染物是指大氣污染物,、水污染物、固體廢物,、建筑施工噪聲和工業(yè)噪聲以及其他污染物,。”可以看出，意見稿所指的環(huán)境保護稅僅針對排放污染物的行為,，是《排污費征收使用管理條例》的翻版,，沒有針對生態(tài)建設(shè)、自然資源和環(huán)境交易,，范圍過窄,，沒有新意,。基于此,，一些人認(rèn)為,，這個法律zui終變成僅為環(huán)境保護部門適用的部門性法律。今后,，國土資源部若力推《自然資源稅法》的制定,，國家林業(yè)部等部門若力推《生態(tài)保護稅法》的制定，將進一步加劇部門立法的分割,?！　　　?br />三是環(huán)境保護稅重點調(diào)節(jié)哪些重點監(jiān)控產(chǎn)業(yè)。根據(jù)意見稿的規(guī)定,，環(huán)境保護稅重點監(jiān)控（排污）納稅人是指火電,、鋼鐵、水泥,、電解鋁,、煤炭、冶金,、建材,、采礦、化工,、石化、制藥,、輕工（釀造,、造紙、發(fā)酵,、制糖,、植物油加工）、紡織,、制革等重點污染行業(yè)的納稅人及其他排污行業(yè)的重點監(jiān)控企業(yè),。我們認(rèn)為，這一規(guī)定看起來很全面,，但因為不同類型的企業(yè)排放有不同種類的污染物,，故缺乏進一步的可操作性，應(yīng)當(dāng)列舉大氣污染防治的重點監(jiān)控（排污）企業(yè),、水污染防治的重點監(jiān)控企業(yè),、固體廢物排放重點監(jiān)控企業(yè)、噪聲排放重點監(jiān)控企業(yè)的形態(tài),。對于這些重點企業(yè),，也應(yīng)當(dāng)分工藝開展分類的規(guī)范,。對于重點監(jiān)控企業(yè)，也應(yīng)當(dāng)采取做加法和做減法相結(jié)合的方法,，予以規(guī)范,。對于可以改造或者升級換代的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)用稅收優(yōu)惠措施支持它們改造或者升級換代,，繼續(xù)發(fā)揮他們在就業(yè)和稅收貢獻方面的作用,；對于不能改造或者升級換代的企業(yè)，要用稅收的杠桿手段,，逼迫他們退出市場,，為新型工業(yè)的發(fā)展騰出環(huán)境空間?！　　　?br />四是如何處理環(huán)境保護稅和排污權(quán)有償使用費的關(guān)系,。目前，國家正總結(jié)11個省份在排污權(quán)有償使用和在排污權(quán)交易方面的試點情況,?？偨Y(jié)之后將結(jié)合經(jīng)驗和問題，出臺統(tǒng)一的政策,，按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》和“十三五”規(guī)劃的要求,，在全國推行。環(huán)境保護稅和排污權(quán)有償使用費都是針對排污企業(yè)的排污行為征收的費用,。對于排污權(quán)有償使用費,，學(xué)者們普遍認(rèn)為，其是一個“權(quán)利費”,；對于環(huán)境保護稅,，其是按照“環(huán)境補償”的原則對排污行為實際征收的費用。前者作為一個權(quán)利可以交易,，一般來說,，應(yīng)當(dāng)是*的，但是按照財政部等部委出臺的文件,，這個權(quán)限只有“三到五年”,，所以又不像是一個資格性的權(quán)利，在此情況下,，還征收環(huán)境保護稅,，產(chǎn)業(yè)界理解不了。也就是說,，如何處理環(huán)境保護稅和排污權(quán)有償使用費的關(guān)系,，沒有理順，學(xué)界和產(chǎn)業(yè)界的爭議仍然很大,。在實踐中,，北京,、天津已經(jīng)大規(guī)模上調(diào)排污費至8-20倍，湖北2015年上調(diào)排污費一倍左右,，已經(jīng)起到調(diào)節(jié)經(jīng)濟行為,、促進環(huán)境保護的效果，有的不太愿意對現(xiàn)有企業(yè)再征收排污權(quán)有償使用費,?；诖耍ㄗh《環(huán)境保護稅法》在制定時,，要理順各種稅費的關(guān)系,，只要達到了環(huán)境保護的效果，就要果斷減少征收費用和稅收,，以減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān),。　　　　
五是環(huán)境保護稅征收標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和靈活性問題,。有人擔(dān)心,，環(huán)境保護稅的推出會增加企業(yè)的成本，導(dǎo)致中小企業(yè)無法承受,，進而zui終由消費者來買單,。我們認(rèn)為，目前經(jīng)濟下行壓力比較大,，如果費改稅工作做的很好,，就不會出現(xiàn)這種問題，反之就會出現(xiàn)大問題,。根據(jù)研究,，只要是達標(biāo)排污和符合總量排污的合法企業(yè)，就不可能增加企業(yè)的成本,。不過，我國東部地區(qū)和其他發(fā)達城市,，西部地區(qū)二十到三十年,，在這種情況下，環(huán)境保護稅的征收不要一刀切,，要考慮地區(qū)差異,。差異若過小，不利于落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,；差異若過大,，會促使污染企業(yè)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。從目前的排污權(quán)有償使用來看,，對于一噸COD的價格,，有的發(fā)達省份為6000元左右,，有的中西部地區(qū)僅為200多元。價格很低的省份,，環(huán)境污染就重一些,，價格很高的省份，環(huán)境質(zhì)量就好一些,，環(huán)境保護稅征收標(biāo)準(zhǔn)的確定,，應(yīng)當(dāng)避免這一教訓(xùn)。另外,，就作用而言,，不能就稅收而談稅收，環(huán)境保護稅應(yīng)當(dāng)和環(huán)境規(guī)劃等關(guān)鍵性改革措施有機地結(jié)合起來,。下一步,，應(yīng)在京津冀、長三角,、珠三角等大區(qū)域的范圍內(nèi)開展“多規(guī)合一”工作,，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，既發(fā)揮各地的產(chǎn)業(yè)和資源優(yōu)勢,，也平衡各地的經(jīng)濟和社會發(fā)展,，防止各地產(chǎn)業(yè)重復(fù)和無序競爭的現(xiàn)象重演。環(huán)境保護稅的征收如果和“多規(guī)合一”等措施結(jié)合起來,，環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的雙重效果將相當(dāng)好,。　　　　
此外,，立法規(guī)范的設(shè)計還要加強部門聯(lián)動,，提高環(huán)境保護稅收制度的實施效果。如何科學(xué)設(shè)計《環(huán)境保護稅法》,，讓各方共享生態(tài)文明體制改革的紅利,，應(yīng)該在該法中建立健全相應(yīng)的配套制度，如環(huán)保部門,、稅收部門以及其他相關(guān)部門如何有序銜接,，克服地方保護和部門分割主義，通過聯(lián)動機制加強征繳監(jiān)管等問題,，及時調(diào)整稅率等,，值得深入探討，為此,，需要建立統(tǒng)一的內(nèi)部工作平臺和信息公開外部平臺,，提高監(jiān)管效率，防止偷逃稅以及違法減免稅等情況發(fā)生,。另外,，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的考核機制,，防止部門之間協(xié)同和配合不足的現(xiàn)象。只有解決了這些問題,，環(huán)境稅法才會得到有效實施,。